Президент ввел военное положение в одних субъектах и установил различные режимы готовности для других. Разбираем что произошло

Президент ввел военное положение в одних субъектах и установил различные режимы готовности для других. Разбираем что произошло

Президент ввел военное положение в одних субъектах и установил различные режимы готовности для других. Разбираем что произошло.

Настоящий обзор состоит из двух частей. Первая часть посвящена введению военного положения, вторая – установлению различных уровней готовности.

Введение военного положения

19 октября 2022 года Указом № 756 Президент Российской Федерации ввел военное положение на территории четырех субъектов: Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей.

Согласно ч. 4 ст. 4 Закона о военном положении указ Президента Российской Федерации должен быть утвержден Советом Федерации не позднее 48 часов. Если Совет Федерации не утверждает указ, то он прекращает свое действий. Указ Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 756 об объявлении военного положения был утвержден Советом Федерации в день принятия. Таким образом, военное положение остается в силе.

Сказать, к каким ограничениям в жизни граждан, проживающих на территории Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей, приведет установление военного положения, пока нельзя. Введение военного положения предоставляет возможность устанавливать существенные ограничения, касающиеся самых разных сфер жизни. Начиная от усиления общественного порядка на особо важных объектах, заканчивая цензурой и принудительным переселением. Однако в силу
ч. 2 ст. 7 Закона о военном положении все ограничения, связанные с установлением военного положения, устанавливаются только указом Президента Российской Федерации.

В Указе Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 756 никаких конкретных ограничений не установлено. В нем лишь указано, что Правительство Российской Федерации и ряд других государственных органов должны подготовить предложения о мерах, применяемых на территориях, на которых введено военное положение. Срок подготовки предложения – 3 дня. То есть, возможно, в самое ближайшее время мы узнаем, какие реальные ограничительные меры будут действовать на территории Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей.

Однако введение военного положение влияет не только на субъекты, на территории которых введено военное положение. Это событие может затронуть и другие субъекты. Так, согласно ч. 3 ст. 5 и ч. 1 ст. 8 Закона о военном положении при введении военного положения ограничительные меры могут применяться на территориях, на которых военное положение не введено. И такие меры уже приняты.

Уровни готовности

Вместе с изданием Указа о введении военного положения на территории четырех субъектов, Президент Российской Федерации издал другой Указ - № 757 от 19.10.2022. Данным Указом Президент Российской Федерации установил различные уровни реагирования/готовности для субъектов Российской Федерации.

Уровень реагирования

Средний уровень реагирования

Уровень повышенной готовности

Уровень базовой готовности

Регионы

Республика Крым, Краснодарский край, Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Ростовская области, г. Севастополь

Республики Адыгея и Калмыкия, Астраханская, Владимирская, Волгоградская, Ивановская, Калужская, Костромская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области и г. Москва

Все остальные субъекты Российской Федерации

Ограничительные меры

- усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны отдельных особо важных объектов;

- введение особого режима работы отдельных особо важных объектов;

- временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

- введение и обеспечение особого режима въезда на территорию и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

- ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

- введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, использование их работы для нужд обороны.

- усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны отдельных особо важных объектов;

- введение особого режима работы отдельных особо важных объектов;

- ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

- введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, использование их работы для нужд обороны.

- усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны отдельных особо важных объектов;

- введение особого режима работы отдельных особо важных объектов.

Как видно, данные режимы реагирования/готовности затрагивают субъекты Российской Федерации, на которых не было введено военное положение.

При прочтении указа возникают три вопроса:

1. Каким нормативным актом предусмотрены данные режимы готовности/реагирования и где про них узнать подробней?

2. Насколько законно установление таких ограничений?

3. Означает ли принятие данного указа, что указанные в нем меры сразу начинают действовать?

Каким нормативным актом предусмотрены данные режимы готовности/реагирования и где про них узнать подробней?

Мы не нашли нормативных актов, которые бы устанавливали данные режимы.

В Законе о защите населения от чрезвычайных ситуаций есть режим повышенной опасности, а также различные режимы реагирования. Однако, это другие режимы реагирования. Так, в силу ч. 8 ст. 4.1 Закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций предусматриваются следующие уровни реагирования:

- объектовый уровень реагирования;

- местный уровень реагирования;

- региональный уровень реагирования;

- федеральный уровень реагирования.

Как видно, Закон о защите населения от чрезвычайных ситуаций разделяет уровни реагирования в зависимости от территориальных масштабов чрезвычайной ситуации, а не ее опасности. Поэтому режимы готовности, установленные в указе, и режимы готовности, предусмотренные Законом о защите населения от чрезвычайных ситуаций, отличаются. Это разные режимы.

То же самое касается режима повышенной готовности. Он уже встречался во время пандемии COVID-19. Но сопоставив «ковидный» и «спецоперационный» режимы повышенной готовности, мы пришли к выводу, что и эти режимы тоже отличаются.

В первую очередь, данные режимы различаются по основаниям введения. Режим повышенной готовности, предусмотренный Законом о защите населения от чрезвычайных ситуаций, вводится при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации. «Спецоперационный» режим повышенной готовности введен в целях повышения эффективности деятельности высших должностных лиц (органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации в связи с введением военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей. Соответственно, текущий режим повышенной опасности введен в связи с введением военном положения на территории части субъектов, а не по причине возникновения чрезвычайной ситуации.

Кроме того, указанные режимы устанавливаются разными уполномоченными лицами. Режим повышенной готовности, предусмотренный Законом о защите населения от чрезвычайных ситуаций, устанавливается:

- Правительством Российской Федерации на федеральном и межрегиональном уровнях (пп. «а.1» ст. 10 Закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций);

- Органами государственной власти на региональном и межмуниципальном уровнях (пп. «м» п. 1 ст. 11 Закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций);

- Органами местного самоуправления на муниципальном уровне (пп. «и» п. 2 ст. 11 Закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций).

Между тем, «спецоперационный» режим повышенной опасности установлен Президентом Российской Федерации.

Поэтому те режимы, которые объявил Президент Российской Федерации Указом № 757 от 19.10.2022, не совпадают с режимами, установленными в Законе о защите населения от чрезвычайных ситуаций. Это какие-то новые режимы. Их содержание, так же как и нормативное регулирование, пока непонятно.

Насколько законно установление таких ограничений?

Мы не нашли положений, которые бы однозначно позволяли установить на территории субъектов, на которых не было введено военное положение, именно такие ограничительные меры.

На первый взгляд, кажется, что введение таких мер соответствует ч. 3 ст. 5 и ч. 1 ст. 8 Закона о военном положении, которые позволяют устанавливать ограничительные меры даже на территории субъектов, на которых не было введено военное положение. Однако возможность установления именно таких мер является сомнительной. Так, в силу ч. 2 ст. 5 и ст. 7 Закона о военном положении такие меры, которые предусмотрены в Указе Президента Российской Федерации № 757 от 19.10.2022, могут вводиться только на территории, на которой введено военное положение. Между тем, такие меры установлены в отношении территории, на которой не было введено военное положение.

В оправдание возможности установления таких мер можно привести ст. 8 Закона о военном положении, в которой указано, что перечень ограничительных мер, которые могут устанавливаться на территориях, на которых не введено военное положение, может устанавливаться федеральными законами или иными нормативными правовыми актами. Так как указ Президента Российской Федерации относится к нормативным правовым актам, он может самостоятельно устанавливать перечень ограничительных мер, которые могут вводиться на территориях, на которых не введено военное положение. Однако если эти меры противоречат федеральному конституционному закону, в котором указано, что определенные меры могут распространяться только на территорию, на которой введено военное положение, возможность распространения мер на иные территории остается под сомнением.

Другое возможное обоснование – ч. 10 ст. 4.1 Закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций. В нем указано, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования, могут устанавливаться меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Данные меры по своей сути схожи с теми мерами, которые установил Президент Российской Федерации в Указе от 19.10.2022 № 757:

- ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации;

- определять порядок разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением государственного материального резерва;

- определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;

- приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;

- осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

Однако и по поводу этого обоснования у нас имеются сомнения. Во-первых, меры, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757, введены не в связи с возникновением чрезвычайной ситуации или ее опасности, а в связи с введением военного положения, на что прямо сказано в преамбуле Указа. Во-вторых, названия мер, установленных в Указе Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757, дословно взяты из Закона о военном положении, а не из Закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций. Это значит, что при принятии Указа Президент Российской Федерации руководствовался все-таки Законом о военном положении, а не Законом о защите населения от чрезвычайных ситуаций. В-третьих, прямое указание ч. 2 ст. 5 и ст. 7 Закона о военном положении на то, что меры, введенные Указом Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757, можно устанавливать только на территории субъектов, на территории которых введено военное положение, все равно сохраняет свое действие. Поскольку Закон о военном положении имеет статус федерального конституционного закона он имеет большую юридическую силу, чем положения Закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций.

Означает ли принятие данного указа, что указанные в нем меры сразу начинают действовать?

Нет, не означает.

Указание в Указе Президента Российской Федерации на то, что в некоторых регионах вводятся особые режимы, не означает, что с даты издания Указа установленные в нем меры начнут действовать. Меры, установленные в Указе Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757, действуют не напрямую, а опосредованно. Для того чтобы они начали действовать, необходимо, чтобы высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации приняло соответствующее решение. Это прямо следует из п. 6 Указа Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757. В соответствии с данным пунктом высшие должностные лица субъектов Российской Федерации с учетом текущей ситуации и возникающих рисков на территории конкретного субъекта самостоятельно определяют перечень реализуемых мер, сроки, особенности и порядок их реализации.

Контакты для связи:

Кирилл Коршунов, Руководитель практики «Мобилизационный консалтинг»

k.korshunov@kiaplaw.ru