Пока органы власти всех уровней соревнуются в выполнении задачи по сдерживанию роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а поставщики коммунальных ресурсов оспаривают результаты этих усилий, приводящие к убыткам от регулируемой деятельности, Высший Арбитражный Суд по иску одной из управляющих компаний принял без преувеличения революционное решение, которое существенно изменит ситуацию с тарифообразованием на горячую воду во многих регионах России.
Решением от 29.06.2012 по делу № ВАС-4747/12 ВАС РФ признал недействующими положения Методических указаний по расчёту тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных приказом Минрегиона РФ от 15.02.2011 № 47, предусматривающие, что в открытых системах теплоснабжения тарифы на горячую воду не утверждаются.
Чтобы понять сущность и значение этого решения, надо, во-первых, определить значимые для правового и тарифного регулирования различия между открытыми и закрытыми системами, а во-вторых, кратко описать историю регулирования тарифов на горячую воду.
В грубом приближении, различие между системами теплоснабжения состоит в том, что в закрытой системе, которая является более современной, горячая вода в системе отопления, поступающая от ТЭЦ или котельной, подаётся отдельно от горячей воды, разбираемой на нужды горячего водоснабжения (ГВС), которая приготавливается в центральных или индивидуальных тепловых пунктах путём подогрева холодной воды. В открытой системе горячая вода как на нужды отопления, так и на нужды ГВС разбирается из одной тепловой сети и приготавливается также на ТЭЦ или котельной, а не в тепловых пунктах.
Законодатель предусмотрел поэтапное вытеснение открытых систем теплоснабжения более современными и эффективными закрытыми. В соответствии с Федеральным законом от 07.12.2011 № 417-ФЗ с 01.01.2013 не допускается подключение объектов капитального строительства потребителей к централизованным открытым системам теплоснабжения для нужд ГВС, а с 01.01.2022 запрещается использование таких систем теплоснабжения вообще. Впрочем, вызывает недоумение, как будет реализовываться этот запрет, учитывая, что в большинстве случаев преобразование открытой системы в закрытую требует огромных капитальных вложений: перекладки существенной части тепловых сетей, строительства ЦТП, замены внутридомового оборудования, реконструкции ТЭЦ и котельных.
Так или иначе, на сегодняшний момент открытые системы действуют в сотнях российский городов, включая областные центры и даже некоторые «миллионники». И рассматриваемым решением ВАС правомерность установления тарифов на горячую воду во всех таких городах поставлена под сомнение.
Горячая вода всегда была непростым товаром, и за последние годы принципы установления тарифов на неё неоднократно менялись.
Первоначально все потребители горячей воды, независимо от их вида деятельности и системы теплоснабжения, оплачивали два товара: тепловую энергию (в гигакалориях) и теплоноситель: химически очищенную воду (ХОВ, она же «сетевая вода» – в тоннах). Данный порядок основывался на п. 60 методических указаний, утверждённых Приказом ФСТ РФ от 06.08.2004 № 20-э/2, и многочисленных разъяснениях регулирующих органов. Естественно, что в закрытой системе объём ХОВ был крайне незначителен, оплачивались только утечки. А вот в открытой системе предъявлялась к оплате вся вода, утекающая из-под кранов потребителей.
С принятием Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и Постановления Правительства РФ от 14.07.2008 № 20 ситуация поменялась: было предусмотрено утверждение единого тарифа на горячую воду (за куб. м), по которому и должны рассчитываться потребители. В разных регионах переход от продажи двух товаров к продаже горячей воды как единого ресурса был осуществлён в разное время, и сопровождался многочисленными спорами между теплоснабжающими организациями, регуляторами и потребителями, однако к 2011 году практически везде были установлены тарифы на горячую воду.
Но 15.02.2011 был издан тот самый Приказ Минрегиона РФ № 47, который и стал предметом рассмотрения ВАС РФ. Согласно ему, тарифы на горячую воду утверждаются только для закрытых систем теплоснабжения. В открытой системе теплоснабжения потребители оплачивают отдельно тепловую энергию и отдельно теплоноситель. Федеральным законом от 27.07.2010 № 190‑ФЗ «О теплоснабжении» предусмотрено утверждение тарифов на теплоноситель, независимо от схемы теплоснабжения. В результате во многих регионах, где действуют открытые системы, на 2012 год был осуществлён возврат к прежней схеме, в которой оплачиваются отдельно тепловая энергия и теплоноситель. В тех случаях, когда регулирующие органы не учитывали методику Минрегиона и продолжали настаивать на утверждении тарифов на горячую воду, это вызвало ряд судебных споров, некоторые из которых продолжаются до настоящего времени.
Но и на этом история изменений в регулировании тарифов на горячую воду не заканчивается. С 01.01.2013 вступает в силу Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» от 07.12.2011 № 416-ФЗ, который опять вводит регулирование тарифов на горячую воду в открытых системах. Однако такие тарифы были бы утверждены в 2013 году и вступили бы в силу только с 2014 года. Если бы не решение ВАС РФ от 29.06.2012, которое изменило ситуацию на полтора года раньше, чем рассчитывали все участники рынка.
Признание незаконными норм методики Минрегиона означает, что уже в настоящее время во всех регионах, где для потребителей в открытых системах не установлен тариф на горячую воду, допускается нарушение порядка ценообразования.
Что это означает для теплоснабжающих организаций? Прежде всего, вопрос «продавать горячую воду или продавать тепловую энергию и теплоноситель» носит отнюдь не формальный характер. Чтобы пересчитать фактический расход тепловой энергии в расход горячей воды, необходимо при утверждении тарифа предусмотреть некий усреднённый по году температурный перепад, который определяет, сколько тепла в среднем тратится на нагрев кубометра холодной воды. В отсутствие достаточно подробной методики расчёта такого перепада у регулирующих органов возникает соблазн занизить его значение, тем самым уменьшив тариф на горячую воду. Для теплоснабжающих организаций это повлечёт убытки, которые могут быть взысканы по итогам периода регулирования при формировании достаточно убедительных доказательств фактических температур воды за год.
В ближайшей перспективе могут возникнуть проблемы с контролирующими органами. Ведь применение незаконных тарифов – это не только ст. 14.6 КоАП РФ, но и пресловутая ст. 14.31 КоАП РФ, по которой антимонопольные органы могут накладывать многомиллионные оборотные штрафы. И довод, что незаконным тариф стал в результате несогласованности нормативных актов различного уровня, которую поставщики горячей воды не могли самостоятельно предвидеть заранее, как показывает практика, совсем не обязательно будет признан достаточным основанием для освобождения от ответственности.
Не даёт законодательство и ответа на вопрос, каким образом должны появиться тарифы на горячую воду в тех открытых системах, где они не были утверждены из-за применения признанных незаконными пунктов методики. Должно ли это произойти по инициативе регулирующих органов или теплоснабжающие организации обязаны сами обратиться за утверждением тарифа? В любом случае вероятны разные толкования и, соответственно, вытекающие из этого споры.
Кроме того, с учётом правовой позиции, изложенной в Постановлениях Президиума ВАС РФ от 29.09.2010 N 6171/10 и от 24.04.2012 № 16452/11, признание незаконными тарифов может являться основанием для пересчёта потребителям и за предшествующие периоды. Потребители горячей воды, основываясь на этой позиции, могут выйти с требованиями о возврате внесённой ими платы за тепловую энергию и теплоноситель. При этом в худшем для поставщиков сценарии может быть признан правомерным перерасчёт по тарифам на горячую воду, действовавшим в прошлом году, с возникновением убытков в размере, соответствующем росту тарифов на новый период. И компенсировать этот убыток в последующие годы будет проблематично, если не невозможно, из-за жёстко заданных предельных уровней роста тарифов.
А для граждан, которые потребляют горячую воду, всё это может обернуться очередными непонятными изменениями и корректировками в счетах за коммунальные услуги. Причём в зависимости от позиции управляющей компании или ТСЖ в разных домах одного и того же города принципы расчёта платы за горячую воду могут оказаться различными на весь переходный период, необходимый для урегулирования возникающих споров.